新加坡公共住房政策及其借鉴

　 2020年8月，深圳市提出在住房保障体系建设方面向新加坡学习，新加坡住房供给模式再次成为热点。严格地说，新加坡的公共住房政策不仅体现为“居者有其屋”的表象，而是一个成体系的政策，新加坡的公共基础设施建设、公共服务供给、社会治理以及社会政策等很多方面都是围绕公共住房政策展开的。新加坡的国情与我们有很大不同，照搬照抄式地学习显然行不通，只有充分理解新加坡公共住房政策的运行机制和内在逻辑，才能真正地学习和借鉴。

　　新加坡公共住房的供给机制

　　新加坡的公共住房被称为政府“组屋”（英文为flat），是新加坡最普遍的住宅类型，大约85%的居民居住在公共住房中，其中约94%是自有住房，剩下的6%是租赁，基本实现了“居者有其屋”。新加坡是如何解决住房问题的呢？

　　首先，政府确保土地供应。1966年新加坡政府颁布《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于建造公共住房，被征用的土地只有国家有权调整价格，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。目前，新加坡土地资源的80%左右掌握在政府手中，住房建设部门能够以远低于市场的价格获得土地，使得大规模建设公共住房有了保障。其次，公共住房只提供给中低收入者。新加坡的公共住房大小不一，一般包括两房式（约45平方米）、三房式（约65平方米）、四房式（约90平方米）、五房式（约110平方米）、三代同堂式（约115平方米）、公寓式（约135平方米）等。需要说明的是，新加坡公共住房的面积指的是套内面积。近年来随着生活水平的提高，还增加了条件更好的公共住房类型，如执行共管公寓。每一种类型都对应着相应的家庭收入限额，高于这个收入限额就不可以购买，从而保证低收入者有充分的购房机会，并抑制了房价上涨的空间。并且，一个核心家庭（即由父母和未成年子女组成的家庭）只能拥有一套公共住房，购买第一套住房10年后可以申请第二套改善型公共住房，但是购买第二套后的半年内必须卖掉第一套房子。再次，在出售公共住房方面，政府通过多种政策确保居民能够买得起房。一方面，政府大力推行购房补贴政策。满足条件的购房者可以获得数额不等的购房津贴，低收入者最多可获6万新元，选择住在父母附近（2公里以内）还可以大大提高中签率。另一方面，为公积金不足的较低收入居民提供低息贷款。新加坡政府有一系列政策“瞄准”受益群体，以保障公共住房选购标准的客观性和适用性。与此同时，政府提供租赁住房，服务于贫困家庭。这部分公共住房的租金非常便宜，居民按家庭月收入支付不同数额的月租金。例如租赁小型公共住房，家庭收入低于800新元/月的租客最多支付33新元的月租金，家庭收入介于801—1500新元/月的租客最多支付123新元的月租金。综上，新加坡公共住房的出售模式和租赁模式充分实现了“居者有其屋”。

　　围绕公共住房建设基础设施提供公共服务

　　首先，新加坡的城市规划充分体现了“以人为中心”，尤其是“棋盘式”的布局设计。新加坡的居民生活大致按照“市镇—邻里—楼群”三个层次组织起来，像一个大棋盘，棋盘中心是镇中心，拥有完善的基础设施和配套服务设施，且都以公共住房为中心建设。其中包括购物中心、零售商店、菜市场、餐饮店、社区医院、诊所、药店、托儿所、社区老年照顾中心、社区图书馆、居民体育运动场所等，居民除了去较远的单位上班，一般不需要离开市镇。每个市镇又细分为5—6个邻里中心（类似于我国的社区），每个邻里中心相当于一个微型市镇，有各种零售商店、小型快餐店、食品店、活动中心和诊所等各类公共基础配套服务，每一栋楼的居民步行5—10分钟即可到达邻里中心。每个邻里中心又分为6—7个组团，即楼群（类似于我国的居民小区），每个楼群都有自己的公共空间和相应的配套设施。

　　其次，新加坡有完善的公共交通网络，这些网络也是以公共住房为中心建设的，每个楼群都有公共交通抵达。居民步行3—5分钟就可以到达公交车站或者地铁站，而公交车站和地铁站之间都是无缝衔接的。

　　再次，政府的公共服务下降到邻里，围绕着公共住房，居民步行10—15分钟就可以获得服务。新加坡居民联络所的一楼服务大厅可以提供包括婚姻登记、政策咨询、申请社保卡等在内的基础社会服务项目。社区医院作为辅助性医院承担了重要的服务职责，由全科医生为病人提供及时有效的健康医疗服务。可见，新加坡的“两级医疗网”和“双层双向转诊”制度正是以公共住房体系为基础的。

　　以公共住房为载体实现社会治理社会化

　　首先，新加坡公共住房区实行“嵌入式”居住模式，使公共住房成为社会融合的载体，降低了城市社区的空间分异，避免社会的“极化”，增强了社区凝聚力。一方面族群“嵌入”居住，促进社区融合。政府规定了公共住房区每个楼群乃至每幢楼房居住的居民构成比例，居民申购或者转售公共住房时必须符合这个比例要求，从而避免了各个族群集中居住，加强了居民之间的交流沟通实现融合。另一方面贫富“互嵌”，公共服务均等化供给。新加坡的私人公寓、大户型公共住房和小户型公共住房交错分布在一个区块中，避免了不同收入层次的居民扎堆居住而造成城市住宅区的“异化”和“极化”等问题。这种互嵌方式也防止发生城市两级化居住现象，还可以发挥公共住房区公共设施的“空间溢出效应”，方便私人公寓的居民付费使用公共住房区的设施和服务，提高了公共基础设施的利用率。

　　其次，新加坡的居民联络所围绕公共住房修建，成为促进居民自治和加强居民社会交往的场所。在新加坡，作为人民协会基层组织之一的居民联络所，在协调社区自治和动员居民参与活动方面发挥重要作用。一方面，居民联络所为居民提供了参加社区文体互动、加强联系的平台，让居民有更多机会“碰面”，从陌生人社会走向熟人社会。新加坡社会调查机构2013年的一项统计显示，居民在联络所参加丰富多彩的活动大大促进了相互间交流，有98.6%的受访者和邻居碰面时会相互问候，比2008年有较大幅度提升。另一方面，居民联络所为社区社会组织的培育和发展提供了平台，这些组织在居民联络所都有自己的活动空间，从而可以更好地服务于基层社会治理。

　　公共住房政策是诸多社会政策的基础

　　新加坡很多社会政策是以公共住房为基础的，典型的案例就是新加坡的养老政策。首先，新加坡倡导自助养老，组屋申购时给予优惠。政府通过提高中签率和适当补贴的方式鼓励年轻人购买离父母较近的公共住房，这项政策有利于子女照顾年迈的父母，有助于提高家庭的凝聚力。其次，以公共住房为核心不断完善养老设施。新加坡政府在社区公共住房的底层都建有老年活动中心，为老年人提供设施完善的娱乐场所。政府在公共住房中不断改善和提升“亲老人”的基础设施，如“乐龄易”计划帮助政府在其家中安装“亲老人”的基础设施。同时，政府以居民联络所为平台推动养老社会组织的发展，让社区社会组织参与到养老服务供给中来。再次，实行屋契回购计划满足多样化的养老需求。新加坡公共住房一般有99年使用权（即屋契），符合相应条件的屋主可以根据自己年龄和预期寿命来灵活选择保留一定年限的屋契，将剩余部分卖回给政府，这样每月可获得一笔固定利息来补贴养老金，提高生活质量。从某种程度上说，这是一种非常灵活便利的售房养老制度。

　　总之，新加坡的公共住房是一个系统工程，我们必须对其运行机制和逻辑进行深入分析，这样才能更好地将其本土化，服务于我国公共住房政策的制定和实施。

　　（作者单位：浙江大学公共政策研究院）

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